Rada Unii Europejskiej

Uniaeuropejska.org - portal o Europie i Unii Europejskiej » Encyklopedia » Instytucje i organy UE
Piotr Łochowski, 03-03-11

1. Pozycja Rady w katalogu instytucji
Wejście w życie Traktatu Lizbońskiego (TL) określiło na nowo charakter Rady Unii Europejskiej. Na mocy art. 13 TUE Rada jest instytucją Unii Europejskiej, przez to nadaje się jej formalno-prawny charakter. Z chwilą wejścia do katalogu instytucji UE, na Radę zostają nałożone ogólne obowiązki wynikające z artykułu 13 TUE.

Rada jest głównym organem decyzyjnym Unii Europejskiej. Rada jako część instytucji UE ma za zadanie propagować wartości Unii, których zrąb jest zawarty w art. 2 TUE (poszanowanie godności ludzkiej, demokracja, równość państw, państwo prawa, poszanowanie praw człowieka)(1). Do zdań ogólnych należy także: realizacja celów UE, służenie interesom obywateli i państw członkowskich, zapewnienie ciągłości i spójności polityki i działań. Zakres procedur i kompetencji Rady określa TL. Rada jest zobligowana do działania w ramach wyznaczonych jej ram podwójnie - po pierwsze Traktat determinuje jej działania poprzez katalog celów i wartości UE, po drugie TUE wprowadza klauzulę działania w granicach enumeratywnie wyliczonych kompetencji (2). Dodatkowym wzmocnieniem tych postanowień jest wykaz czterech przypadków nieważności aktu prawnego. Wśród nich znajduje się właśnie brak kompetencji do działania. Z Traktatów wynika także kolejny obowiązek ogólny nałożony na instytucje UE, jakim jest nakaz lojalnej współpracy nimi instytucjami (3). Radzie przyznane zostały dwa ciała doradcze: Komitet Społeczno-Ekonomiczny i Komitet Regonów.


2. Skład i ciała doradcze
Radę Unii Europejskiej stanowią przedstawiciele wszystkich państw członkowskich szczebla ministerialnego, upoważnieni do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu państwa członkowskiego, oraz wykonywania prawa głosu (4). Członek Rady może przekazać swoje prawo głosu innemu członkowi, ale z zastrzeżeniem, że jedna osoba nie może reprezentować więcej niż dwa państwa (5). Rada nie ma stałego składu, jest on zależny od charakteru spraw, którymi się zajmuje. Zróżnicowanie osobowe nie ma wpływu na zmianę istoty prawnej decyzji, są one tak samo ważne. Może zdarzyć się, że z uwagi na wielość spraw, Rada będzie obradowała w kilku składach naraz. Od Traktatu Amsterdamskiego ustalono osiem składów Rad, których Traktat Lizboński nie wymienia. Są to tzw. rady techniczne.

Traktat z Lizbony wymienia z nazwy dwie Rady: Radę do Spraw Ogólnych i Radę do Spraw Zagranicznych. W celu zapewnienia spójności działań funkcjonuje Rada do Spraw Ogólnych, która zapewnia koherencje posiedzeń poszczególnych składów (6). Rada do Spraw Ogólnych przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej i zapewnie jej ciągłość. Przy tych zadaniach współpracuje z przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją Europejską. Rada do Spraw Ogólnych jest swego rodzaju łącznikiem między Radą Unii Europejskiej a Radą Europejską. W kompetencji Rady ds. Ogólnych leży także rozstrzyganie kwestii spornych wynikłych podczas posiedzeń rad technicznych.

Rada do Spraw Zagranicznych działa pod przewodnictwem Wysokiego Komisarza do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (7). Ma ona dwa zadania: pierwsze to opracowywać działania zewnętrzne UE na podstawie strategicznych kierunków określanych przez Radę Europejską, a drugim jest zapewnienie spójności samych działań UE. Z uwagi na urząd Wysokiego Przedstawiciela rotacja prezydencji składów Rady nie obejmuje Rady do Spraw Zagranicznych.

Obrady Rady są jawne, jest to wyraz demokratyzacji działań UE jaki przyświeca Traktatowi Lizbońskiemu6. Jawność zagwarantowana jest w stosunku do obrad nad projektem i głosowania nad nim. Z uwagi na charakter prezydencji w Radzie harmonogram obrad jest tworzony na osiemnaście miesięcy.

Posiedzenia Rady są podzielone na dwie części: pierwsza to obrady nad aktami prawodawczymi, natomiast druga to obrady nad działaniami o charakterze nie prawodawczym. Samo posiedzenie może być zwołane przez jej przewodniczącego, na wniosek członka Rady, bądź też Komisji Europejskiej. Zebrania Rady poprzedzają prace w ramach Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER) (8). COCREPER jest miejscem negocjacyjnym o charakterze merytorycznym. Komitet może przyjmować decyzje proceduralne. Dzieli się na dwie części: COREPER II składa się z szefów przedstawicielstw państw członkowskich akredytowanych w Brukseli w randze ambasadorów. Pełni on funkcje polityczne, niekiedy w tym punkcie już zapadają rozstrzygnięcia. COREPER I  składa się z zastępców ambasadorów, sprawuje funkcje legislacyjno-techniczne. Przedstawiciele są związani instrukcjami swych państw. Celem Komitetu Stałych Przedstawicieli jest przygotowanie prac Rady. Pełni ona także rolę swoistego strażnika zapewniającego spójność działań i polityki, a także przestrzeganie zasad legalności, pomocniczości, proporcjonalności i respektowanie zasad podziału kompetencji9. Do ciał doradczych Rady należy zliczyć także Sekretariat Generalny na czele z sekretarzem generalnym, który do wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego był jednocześnie Wysokim Przedstawicielem ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.

Prezydencja
Organem Rady jest prezydencja. Składa się ona ze składów Rady za wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Prezydencja sprawowana jest na zasadzie rotacji przez państwa członkowskie (10). Decyzję dotyczącą prezydencji składów Rady przyjmuje większością kwalifikowaną Rada Europejska (11). Po wprowadzeniu Traktatu z Lizbony prezydencję w Radzie przez osiemnaście miesięcy sprawuje grupa państw członkowskich w liczbie trzech, co daje sześć miesięcy na przewodnictwo każdemu z państw. Skład grup państw określany jest z uwzględnieniem ich różnorodności i równowagi geograficznej12. Podczas prezydencji jednego z krajów dwa pozostałe mają za zadanie wspierać państwo przewodniczące. Do kompetencji prezydencji należy reprezentowanie Rady wobec instytucji wewnętrznych i podmiotów zewnętrznych, kierowanie organami pomocniczymi, przewodniczenie spotkaniom i ich zwoływanie.

3. Kompetencje
Rada posiada kompetencje prawodawcze i budżetowe. Nie da się jednak ukryć, że Rada Europejska, przez swój polityczny charakter, ma duży wpływ na te dwie dziedziny. W szczególności dotyczy to Rady Unii Europejskiej, która posiada kompetencje prawodawcze i budżetowe. Z uwagi na swój skład (głowy państw lub szefowie rządów) Rada Europejska może w sposób skuteczny wywierać wpływ na podejmowane decyzje w Radzie Unii Europejskiej. Przykładem oddziaływania Rady Europejskiej na decyzje Rady UE jest procedura akcesyjna. Formalnie przyjęcie nowego członka wymaga jednomyślnej uchwały Rady UE jednak nie jest to możliwe bez uprzedniej decyzji politycznej o akcesji nowego państwa podjętej przez Radę Europejską.

W skład kompetencji prawodawczych Rady wchodzi prawo do wydawania rozporządzeń, dyrektyw i decyzji. Jako najwyższemu organowi decyzyjnemu Radzie przysługuje prawo wydawania zaleceń i opinii, jednak nie mają one charakteru wiążącego. Do kompetencji Rady należy także pośrednie prawo inicjatywy ustawodawczej. Istotną kwestią jest także możliwość udzielenia upoważnienia do ustanowienia wzmocnionej współpracy13. Dziedziny wykluczone z ustanowienia tego typu współpracy, to wyłączne kompetencje UE oraz polityka zagraniczna.
Do innych kompetencji przynależy możliwość zwieszenia kraju członkowskiego w jego prawach, wnoszenie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa unijnego, oraz skargi na bezczynność organów UE. Rada uczestniczy także w wyborze członków Komisji Europejskiej oraz w uchwalaniu corocznego budżetu i tworzenia wieloletnich ram finansowych. W imieniu UE Rada zawiera umowy międzynarodowe z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi.

4. Procedura podejmowania decyzji w Radzie
Decyzje w Radzie mogą zapadać na trzy sposoby: większością zwykłą, kwalifikowaną, bądź jednomyślnie14. W procedurze większości zwykłej zapadają: kwestie proceduralne, żądania od Komisji przedstawienia analiz, decyzje o organizacji Sekretariatu Generalnego, oraz status po konsultacji z Komisją komitetów przewidzianych w Traktatach. Głosowanie większością kwalifikowaną wiąże się z przyznaniem państwom odpowiedniej ilości głosów:
- RFN, Wielka Brytania, Francja, Włochy – 29 głosów.
- Hiszpania, Polska – 27 głosów.
- Rumunia – 14 głosów.
- Holandia – 13 głosów.
- Grecja, Czechy, Belgia, Węgry, Portugalia – 12 głosów.
- Szwecja, Bułgaria, Austria – 10 głosów.
- Słowacja, Dania, Finlandia, Irlandia, Litwa – 4 głosy.
- Malta – 3 głosy.

Decyzje zapadające większością kwalifikowaną zapadają jeśli Traktaty nie stanowią inaczej – istnieje więc domniemanie stanowienia powyższą procedurą. Do 31 października 2014 roku obowiązywać będzie system głosów ważonych. Aby zapadła wiążąca decyzja system ten zakłada spełnienie trzech warunków:

  • należy zebrać łączną sumę 255 głosów,
  • projekt musi poprzeć co najmniej połowa państw jeśli wnioskodawcą projektu jest Komisja, bądź 2/3 państw jeśli wnioskodawcą jest inny podmiot.
  • na żądanie państwa należy sprawdzić czy projekt popiera co najmniej 62% ogółu ludności.

Od 1 listopada 2014 roku decyzja będzie zapadać wedle systemu podwójnej większości:

gdy wnioskodawcą jest Komisja bądź Wysoki Przedstawiciel, to należy zebrać:

- 55% członków Rady co najmniej,
- łączna liczba ludności musi stanowić co najmniej 65% ludności,

gdy wnioskodawcą jest inny podmiot to:
- należy zebrać 72% członków Rady
- liczba ludności 65%


Mniejszość blokująca musi obejmować co najmniej czterech członków Rady reprezentujących ponad 35% ludności. W okresie od 1 listopada 2014 roku, a 31 marca 2017 roku każdy członek Rady może zażądać zmiany systemu głosowania na nicejski.

System jednomyślności obowiązuje tylko w wypadkach wyliczonych przez Traktaty. Decyzja musi zapaść bez sprzeciwu, natomiast wstrzymanie się od głosu nie jest traktowane jako sprzeciw i nie stoi na przeszkodzie przyjęcia decyzji. Nieobecność członka Rady i brak upoważnienia innego członka do głosowania w jego imieniu, traktowane jest jako brak jednomyślności co nie pozwala podjąć decyzji w tym trybie. Procedury jednomyślności wymaga się m.in. przy zmianie traktatów, bądź przyjęciu nowego członka.

Przypisy:

1.    J. Barcz, Główne reformy Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 89.
2.    Ibidem, s. 92.
3.    Ibidem, s. 89.
4.    A. Kuś, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Lublin 2010, s. 125.
5.    Ibidem, s. 126.
6.    Prawo Unii Europejskiej z wprowadzeniem, red. A. Flisek, Warszawa 2010, s. 23.
7.    Ibidem, s. 23.
8.    A. Kuś, op., cit., s. 127.
9.    Ibidem, s. 133.
10.  J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008, s. 38.
11.  Prawo Unii Europejskiej z wprowadzeniem, op., cit., s. 23.
12.  A. Kuś, op., cit., s. 132.
13.  Prawo Unii Europejskiej z wprowadzeniem, op., cit., s. 193.
14.  A. Kuś, op., cit., s. 128.